關于“國家新型城鎮化規劃（2014-2020）編制大背景的幾點認識陸大道，陳明星（中>1國科學院地理科學與資源研究所11>1國科學院區域可持續發展分析與模擬重點實驗室，北京100101）人的城鎮化，總體要求是”穩中求進'木文著重從發展速度和發展質量方面闡述了對這個規劃產生背景的初步認識。城鎮化發展水平應當與城鎮產業結構轉型和新增就業崗位、城鎮實際吸納農村人口的能力、以及水土資源和環境承載力等保持一致。中國大規模高速發展的城鎮化，付出的環境污染代價巨大，基礎設施不堪重負，自然資源的支撐力面臨嚴重的困難。城鎮化是具有明顯交叉學科特性的重要前沿科學問題，是一個復雜系統。人文經濟地理學的跨學科性質在城鎮化研究領域具有突出優勢和較為扎實的研究基礎，面向國家新型城鎮化的重大現實需求，還非常需要對這一重大領域進行深人的跟蹤和研究。

　　2013年12月11日召開的中央關于城鎮化丁作會議，習近平總書記和李克強總理分別作了重要報告。會議提出了推進城鎮化的主要任務，強調了中國城鎮化發展的“穩中求進”、努力實現“人的城鎮化”等方針。之后，國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）（以下簡稱“城鎮化規劃”）正式出臺。這標志著中國城鎮化發展的重大轉型。

　　質量的新要求，明確未來城鎮化的發展路徑、主要目標和戰略任務，統籌相關領域制度和政策創新，是指導全國城鎮化健康發展的宏觀性、戰略性、基礎性規劃“。

　　什么是中國特色，為什么要發展中國特色的城鎮化，那是因為中國國情所決定的。

　　中國國情和中國特色如何影響乃至決定中國城鎮化的目標、路徑及其一系列方針政策，在理解和貫徹國家新型城鎮化規劃過程中，需要明確以往多年里中國城鎮化所走過的道路及所取得的成就及出現的問題。只有這樣，才能夠深刻理解中國城鎮化發展需要作出深刻的轉型。

　　針對“十五”期間中國城鎮化出現“冒進”態勢及出現的諸多問題，“十一五”計劃家再次強調“統籌城鄉發展，積極穩妥推進城鎮化”，但一些地方還是不聽。直到前幾年，中國城鎮化率年均增長仍保持在1.3個百分點以上，說明高速城鎮化發展態勢仍未得到有效遏制。

　　1關于中國大規模城鎮化發展的驅動力城鎮化，是人口向城鎮集中并由此推動城鎮發展的過程。伴隨著這一過程的是國家的經濟結構、社會結構和生產方式、生活方式的重大轉變。城鎮化是一個巨大的系統丁程。城鎮化發展關系到中國現代化的全局。

　　社會經濟發展是城鎮化發展的內在動力。自然基礎和生態環境對于城鎮化發展具有重要的基礎作用。城鎮化格局是社會經濟空間結構的重要組成部分。城鄉關系是國家和區域內比較為重要的相互依賴關系'律。推進農業轉移人口市民化，解決好人的問題是推進新型城鎮化的關鍵。核心是強調了“人”的城鎮化，在進程上要穩中求進。之所以這樣明確地強調，是因為近10多年來城鎮化出現一系列突出的問題。

　　在長時期內，由于高速經濟增長導致了大規模城鎮化的發展。其中，外向型經濟對沿海地區城鎮化的推動作用巨大，特別是對大城市、特大城市、超級大都市的發展作用突出。過去30年，中國丁業化和服務業發展支撐了城市化。但近10年來丁業支撐的持續能力已顯不足。原因是在很長時期內，中國實行的是“低端產品”生產的發展模式，在很大程度上是投資拉動經濟增長。而這兩點都難以為繼。兩次大規模經濟刺激計劃的實施帶來了日益嚴重的結構性問題。城鎮化繼續快速發展，連續保持在每年增長1.4個百分點的高位運行。近年來，國民經濟終于迎來了“穩增長、調結構”的新階段。但2011年至2013年上半年，中國城鎮化又面臨著大躍進的風險。

　　在以往10多年期間中國城鎮化速度過快，城鎮化率虛高。“九五”期間，有三年的城鎮化率每年增加1.7個百分點，“十五”期間年平均增長1.4%.“十一五”以來城鎮化速度仍然居高不下，年平均增長1.3個百分點，即每年城鎮新增人口在1800萬以上。

　　2012年中國城鎮化率達到52.6%.但是，實際的人口城鎮化率只是35%.全國2.6億農民丁沒有市民化，他們的居住等生活條件很差，是謂“半城市化”。中小城市發展緩慢，部分中小城市衰落。農村空心化嚴重。目前農村的留守兒童達到9700萬。綜合相關研究成果，2005年時，中國失地或部分失地農民的數量約5000萬人；目前估計在6500萬左右。過去10年，年均建設占用耕地355萬畝；以人均耕地1.39畝算，年均新增失地農民約260萬人。照此速度，在未來2030年的時間里，中國失地農民將會增至1億人以上。

　　在高速城鎮化過程中，大批農民進人城市。但是，農民丁有相當一部分是在丁資低、丁作條件差、就業不穩定、醫療保險社會保障低、無升遷機會的城市非正規部門就業，從事以城里人不屑干的“臟、累、苦”的丁作。農民丁大多居住在城市邊緣地區的京、杭州等沿海大城市，外來人口或農民丁還約有45%的人住在城市郊區的邊緣地帶低矮陰暗的工棚或簡易房內。

　　經濟增長和產業支撐與高速城鎮化不能相適應。中國國民經濟的高速增長和大規模的丁業化推動了城鎮化的高速發展。但近年來，國民經濟增速放緩，丁業結構調整面臨著越來越大的壓力，就業崗位的增加滿足不了城鎮化的需要。按照近年來的城鎮化速率，城鎮人口每年增加了約1800人，相應的需要增加1200萬以上的就業崗位。城鎮就業人口的增加目前已越來越依賴于第三產業的發展。但是，由于人口基數巨大，第三產業的發展空間也很難持續提供所需要的就業崗位規模。近年來，各類城市的就業問題都非常嚴峻。雖然每年的就業崗位增加都在800萬以上，但是，其中一些就業崗位的穩定性很差。

　　大量事實清楚表明：城鎮化進程必須與經濟增長特別是與工業化發展之間相協調。

　　當關注的是質量而不是速度。2011-2013年間，有一種強大的輿論：要保持高速經濟增長，唯一的著力點就是繼續大搞城鎮化。如果這種認識變成了現實，中國幾百萬平方公里的廣大農村就會變成為一個城鎮化的“建筑丁地”。我們認為，在大力推進經濟結構轉型的階段，也要同時推進城鎮化的轉型。這是非常合乎邏輯的結論。如果不是這樣，繼續大規模推進城鎮化的“大躍進”，則其結果就將不堪設想。所以，城鎮化健康發展與否，關系到中國現代化的成敗。

　　化的合理進程，比較重要的是科學地評估產業支撐能力。要根據產業發展的支撐能力和就業崗位的增加可能，引領城鎮化的進程。沒有產業支撐的城鎮化是不可持續的。缺乏強勁產業發展支撐的城鎮化發展也會趨緩。

　　中國國民經濟經歷了長時期的高速增長，正在進人以“穩增長、調結構”的發展階段。在結構調整中，能源重化工和傳統的制造業將很難有很大的規模擴張，新的具有競爭力的品牌和大型產業鏈需要一個形成過程。多種因素的作用將使經濟增長率有所下降。還有，結構調整和創新的發展還會使就業增加的彈性系數發生變化。所有這些，使就業崗位的增加將變得趨緩。中國已經擁有龐大的基礎原材料產業。依靠這些產業的繼續擴張來吸納農村勞動力和農村人口，空間已經不大。同時，能源、原材料和設備制造業的技術進步將使勞動生產率得到提高，以輕紡產品為主的中小企業勞動力成本的上升將驅使用丁強度縮減。根據上述分析，每增加一個百分點城市化率，需要比以往更多的就業崗位，進而需要更大的經濟增長規模。根據歷次人口普查數據，中國城鎮化平均每提高1個百分點所需要的非農業從業人口增長量約為600萬1000萬人。但隨著發展水平的提高，城鎮化水平增長所需的非農業從業人口增長量呈不斷增長之勢。未來中國城鎮化水平每提高1個百分點將需要新增1000萬人以上的非農就業崗位來支撐。

　　從上述關于中國高速大規模城鎮化的驅動因素的變化及出現的問題分析，可以非常明顯地看出：中國的城鎮化必須遵循循序漸進的原則。城鎮化發展水平應當與城鎮產業結構轉型和新增就業崗位的能力保持一致，與城鎮實際吸納農村人口的能力保持一致，與水土資源和環境承載力保持一致。要根據城鎮產業的吸納能力，基礎設施的支撐能力，資源環境的承載能力，城鎮管理水平提高的程度等逐步提高中國城鎮化水平。因此，中國城鎮化速度不能過快。

　　2大規模高速發展的城鎮化已使自然資源的支撐力面臨嚴重的困難水、能源等資源，強化環境保護和生態修復，“這樣的城鎮化要求具有強烈的針對性，是保障中國健康城鎮化的重要前提。

　　近10多年伴隨著大規模高速發展的城鎮化是持續不斷的大規模占地和圈地，使耕地資源消耗過多。在人口“半城鎮化”的同時，近10年來每年征地失去耕地的農民平均有260萬人。“十五”期間，各地大搞所謂“國際大都市”、大廣場、大馬路等。近10年來，許多城市以大搞各種類型的“新區”“新城”“開發區”等而進行大規模圈地，一規劃就是幾十平方公里甚至上千平方公里。由于城市建設占地迅速大規模擴張，使城市人均占地很快達到110130m3的高水平。這個占地指標是大多數人均耕地資源比中國多幾倍乃至10多倍的發達國家水平。

　　大規模丁業化和城鎮化使中國北方15個省市區的水資源供應出現了全面的緊張，在南方地區的許多城鎮也常有嚴重的水質性供水問題。在局部地區出現過水危機。用水問題比較為嚴重的是中國北方地區。北方地區15個省區市國土面積占全國的60.4%，2011年人口和GDP分別占全國的41.9%和42.8%.北方地區多年平均年水資源總量為5259億m3，只占全國的18.6%.2011年總用水量達到2434億m3，約占當年全國用水的40%.經過半個多世紀以來的大規模水資源開發，北方地區依賴“開源”解決缺水問題面臨著極限挑戰'因此，未來要十分強調實行“資源節約型和環境友好型”的城鎮化。中國人均占有的資源非常有限，尤其是耕地資源和淡水資源短缺。各類城市的規劃建設，要充分考慮到中國的這一基本國情。即使到了現代化之時，中國人民也要過著“節儉”的日子。城市人均占地、人均生活能源消耗和淡水水源的消耗等不能仿效西方世界特別是美國人的人均指標。城鎮人均占地和人均生活耗能必須實行較低的指標：從20世紀90年代以來，中國城市的人均綜合占地增加很快達到了110130m3.大部分小城鎮的人均綜合占地指標高達200300m3.中國不能走美國和澳大利亞等國那樣蔓延式城鎮化發展道路。建議以人均70100m2作為中國城鎮綜合用地的適宜區間。由于中小城市一般沒有大型的公共設施（體育場、交通樞紐、市政廣場等），未來的規劃建設完全可以進一步縮小占地規模。一般特大城市（少數國際化大城市可例外）人均生活能耗每年應該為2t左右標準煤，中小城市要明顯少于這個指標。

　　3環境污染、生態服務功能的沉重負擔中國大規模高速發展的城鎮化，付出的環境污染代價巨大，基礎設施不堪重負。這也是“城鎮化規劃”產生的背景之一。

　　1996年以來，大規模的城鎮化是愈來愈嚴重的環境污染的主要原因之一，沿海地區的大中城市規模迅速擴張，加上低端產品生產的“世界丁廠”，引起了突出的環境問題。

　　中西部中小城市由于大規模開發資源和對資源進行加丁而成為許多地區的污染源。

　　大約自“九五”以來，中國環境污染逐步出現了新的特點：在傳統的有機污染日趨嚴重的同時，有毒有害物的污染開始顯現；越來越嚴重的環境污染，導致生態系統嚴重退化，生態災害事件頻繁發生；對農村環境問題的忽視使得中國農村地區成為“藏垢納污”的主要場所，農業和農村環境問題廣泛而突出；中國環境污染已經開始從周邊環境進人生態系統并進一步浸人食物鏈開始影響到人體健康；環境污染的區域范圍遍及到全國主要的人口、產業集聚帶和城市群。這些新的特點，與以往高速城鎮化有密切的關系。

　　生態脆弱區域對都市區和產業人口密集區域發展所造成的影響愈來愈突出。中國一系列的產業和城市集聚區域，特別是大城市群區域的發展需要更大范圍內的生態服務功能的支撐。因此，大城市與周圍廣大的區域構成了以生態服務和生態補償為紐帶的整體；城鎮化的規模受到生態和環境承載力的制約。

　　4高速發展的城鎮化與廣大農村的“空心化”

　　作為比較大的發展中國家，中國突出的特點之一是具有廣闊的農村和大規模的農業人口。在積極穩妥推進城鎮化發展的同時，下大力氣建設好廣大的農村，是中國社會經濟發展的一項長期戰略選擇，也是比較適宜的選擇。中國共產黨的“十六大”明確提出了統籌城鄉發展的方針，一些地區已取得明顯成效，農村面貌有明顯改變。但是，很多地區政府未能認真貫徹，仍然在追求高速城鎮化，導致城市無序擴張、耕地過度流失，土地快速非農化，失地農民增多、農村空心化嚴重。這些問題背離了統籌城鄉發展的方針。

　　調要實現城鄉規劃、基礎設施和公共服務一體化的要求及一系列重要的政策和措施。

　　城鎮等級體系和規模結構出現嚴重失衡。特大城市和大城市的數量及人口比重不斷增加；中等城市和小城市則發展緩慢，甚至逐漸萎縮。加快中小城市和小城鎮建設，優化城鎮體系空間格局。從長遠角度，需要構建“大和特大城市一中等城市一小城市（包括縣城）一小城鎮一農村新型社區”為框架的城鎮居民點等級體系。特別是中小城市、小城鎮在城鄉統籌發展中發揮著重要的樞紐作用。特別是要加強縣城及建制鎮的城鎮建設投人，以縣域城鎮化作為未來1015年中國城鎮化發展的重要環節。

　　發展多樣化的城鎮化模式。傳統理念總是將城鎮化理解為“農民進城”。這種理念上的守舊，導致了城鄉統籌的困難。現代社會經濟發展的今天，實踐中已經產生了新的模式。美國等發達國家已經具有大量的人口分布在“不城不鄉”的小鎮，中國部分發達地區也出現這種情況，可以根據具體條件靈活地發展城鎮化，建設生活方式逐步“城鎮化”的新農村將是許多地區進行城鄉統籌的重要模式，經濟繁榮的新農村是中國社會安定的“穩定裝置”。

　　5關于城鎮化的國際經驗與教訓根據中國各個時期城鎮化發展的歷程，充分考慮產業支撐能力和資源環境承載能力，并國際上的經驗，在今后一段時期內城鎮化率年均增長保持在1.0個百分點以下、在中長期范圍內以0.80.6個百分點為宜。這既是從中國國情和城鎮化發展實際出發的判斷，也是國際上發達國家的城鎮化發展歷程而得出的結論。

　　西方發達的國家的城鎮化率從20%發展到40%用了幾十年至上百年，自40%的城鎮化率到今天的80%左右的城鎮化率又經歷了幾十年。我們要考慮，中國有沒有條件在城鎮化速度方面持續大幅度超過西方發達國家的歷史進程。

　　各國城鎮化大都經歷了漫長的歷史過程。歐美主要資本主義國家城市化水平（城市化率）的起步階段平均每年增加只有0.160.24個百分點，加速階段每年增加也僅達0.30~0.52個百分點。城鎮化率從20%提高到40%，英國經歷了40年（1860-1900），前蘇聯30年（1920-1950），日本30年（1925-1955）。此后，他們又經過了幾十年到近百年的發展，城鎮化率達到70%80%以上。

　　在阿根廷等拉美國家，4.98億總人口中有3.8億人居住在城市，城鎮化率高達75%以上，與經濟發達國家相差無幾。但是其經濟水平只及發達國家的1/4，失業和從事非正規經濟的人約占全部勞動力的1/2.超過1/3為貧困人口，其中相當一部分住在貧民窟中，有約2000萬人流浪街頭，出現虛假城市化和貧困城市化的“拉美病”。超出經濟發展與就業增長能力的過快、過高的城市化，并不是由于丁業化來推動的，而是由大量的失去土地的農民和人口的失業所造成的。這樣的城市化是拉美部分國家政治不穩定、社會動亂時有發生的重要原因之一。

　　鑒于中國農村人口基數很大、城鎮化與耕地保護矛盾突出，城鎮人口就業壓力大，資源環境承載力已接近飽和的基本國情，城鎮化率的長遠目標不一定非要像發達國家一樣達到70%~80%或更高的水平。

　　6關于繼續深入研究的思考和政策措施。本文只是涉及到很少的方面，遠遠不能對這個重要規劃產生的大背景做全面深人的解釋。作為地理學者，還非常需要對這一重大領域進行深人的跟蹤和研究。

　　城鎮化發展進程和發展模式具有其客觀基礎和要求。人類影響下的環境變化已經成為一系列地學和環境科學的主要研究對象。揭示本質就要求將人類社會經濟的要素與自然因素綜合在一起進行研究。因此，認識和揭示城鎮化發展進程和評價城鎮化發展規律，要求同時考察影響城鎮化發展的社會經濟要素和自然因素及其相互之間的作用。

　　城鎮化是國家發展和區域發展的重大實際問題和理論問題。在理論層面，一國一地區的城鎮化進程和發展模式，是由社會經濟要素和自然因素相互作用而決定的。也就是說，城鎮化是一個跨學科即交叉學科的研究領域。這個交叉學科領域的科學問題是一個發量（與水面溫度和表面風速相關）的規律和線性特征。這種線性特征，還如：宇宙飛船在太空的對接要求（可以）精確到百萬分之一秒。一臺機器，會嚴格地按照輸人的參數去運轉。在交叉科學領域內，沒有這種決定性的規律。例如，人口預測、城鎮化預測等。但是，在這些領域中，因素作用和事物發展具有方向、幅度、概率等規律。

　　美國國家科學基金會（CHNS）在有關的研究計劃中，強調了不能揭示這種規律。“因此，他們重視組織跨學科研究。揭示城鎮化過程的規律就是屬于這種類型的研究。這樣的研究理念和思路，可能是因為英國和美國的國家基金會是不分自然科學和人文科學的。他們對交叉領域的重視以及資助方式值得效仿。

　　根據長時期從事區域發展和城市地理的研究，認為城鎮化領域的研究需要抓住以下理論問題：城鎮化發展的驅動因素及其作用特點，城鎮化與丁業化、信息化和農業現代化的協同發展，城鎮化與經濟發展之間互動互促的規律研究，以及城鎮化的就業支撐能力與加快市民化進程。

　　城鎮化的水、土等資源保障和環境（生態承載能力）支撐能力的科學評價。

　　城鎮化進程、規模結構模式的區域分異規律及其各地區差異化城鎮化道路。

　　城鎮化各階段的城鄉統籌的意義和科學內涵。城鎮化與農村發展及現代化之間的相互依賴關系。

　　關于城鎮化的模型模擬應該引起高度關注。人們可能設想將影響城鎮化發展的各種因素加以量化，應用數值模擬方法和物理學方法來一攬子科學地測量和規劃城鎮化（進程、規模、規模等級等）。但是，經濟發展和自然結構、地理環境極其復雜多變，很多因素難以計量，人們對于任何一種宏大理論和構想都會存在分歧。這種分歧涉及到模型結構、前提假設、參數判斷等方面。因此，要想在這種宏大理論和構想之上建造豐富、大型、復雜的模型來預測和規劃出未來城鎮化進程和規模，無疑是很困難的。希望學者們在以下模型模擬方面作出深人的探索：城鎮化進程和城鎮規模結構變化的預測、城鎮化發展態勢的評價、城市群內部產業空間組織優化、城鎮化支撐系統的保障程度評價以及城鄉統籌等。